El Banco de España en la economía

Desde principios del siglo XX hasta la actualidad, España ha experimentado una evolución económica diversa y con grandes discontinuidades, con fases de expansión y de convergencia, pero también de estancamiento y de distanciamiento con respecto a los países europeos más desarrollados. Estos cambios en la coyuntura económica han estado estrechamente relacionados, entre otros factores, con su mayor o menor integración en los mercados internacionales. El sistema financiero y el Banco de España han sido protagonistas y, a su vez, testigos de las distintas etapas por las que ha atravesado la economía española.

Los primeros intentos de modernización económica y sus límites

España tuvo desde 1850 hasta 1913 una fase de crecimiento. Entre 1850 y 1870 hubo un intento de modernización del país, ligado a la transformación del marco institucional (con la denominada «reforma liberal») y a una fuerte entrada de capital extranjero. Sin embargo, a partir de los años ochenta el crecimiento se desaceleró por la confluencia de diversos factores: las dificultades de integración en la economía internacional, la respuesta proteccionista, la persistencia de actitudes e instituciones del Antiguo Régimen que limitaron y condicionaron la reforma liberal, el atraso tecnológico, el escaso dinamismo del sector agrario o la pérdida de las colonias¹. Todos esos elementos hicieron que, pese a tener tasas de crecimiento positivas, entre 1880 y 1914 España se distanciase de los países europeos más desarrollados. Sin embargo, a partir de 1914 y hasta 1929 España logró de nuevo converger. Tras el shock inicial de la Primera Guerra Mundial, la neutralidad durante el conflicto permitió, aunque débilmente, reactivar el crecimiento. Los años veinte fueron una fase de expansión, vinculada al crecimiento de la industria y al fuerte proceso de capitalización de esta, con una vigorosa entrada de capital extranjero.

Hasta finales de siglo XIX, el Banco de España era la principal entidad del sistema financiero, con el 50 % del total de las cuentas corrientes bancarias y una considerable red de sucursales. Era una entidad privada, que no cumplía con las funciones propias de un banco central, con la excepción de ser banquero del Estado². La entrada en el siglo XX supuso un cambio importante en el sistema financiero. Gracias al impulso generado por la repatriación de capital desde las colonias, se crearon nuevas sociedades anónimas bancarias, algunas de ellas tan notables como el Banco de Vizcaya o el Banco Hispano Americano, ambas fundadas en 1901. La neutralidad durante la Primera Guerra Mundial dio un nuevo empuje al sistema bancario, que entre 1915 y 1920 casi duplicó el número de bancos. El crecimiento de las exportaciones durante el conflicto supuso una fuerte entrada de oro y de divisas, que situó al Banco de España como el cuarto banco central con mayores reservas del mundo³.

El fin del conflicto mundial en 1918 y la restauración de la competencia internacional, sin embargo, llevaron a la quiebra a muchas empresas, y aumentó la inestabilidad bancaria. En ese contexto se aprobó la Ley de Ordenación Bancaria de 1921, inspirada por el ministro de Hacienda Francisco Cambó, que no solo reguló la actividad de los bancos privados para garantizar la estabilidad del sistema financiero (reduciendo la competencia e introduciendo algunas normas básicas de control y supervisión bancaria), sino que trató de transformar el Banco de España en un verdadero banco central (banco de bancos y prestamista de última instancia), aunque solo consiguió pasos muy modestos en esa dirección⁴.

Los cambios estructurales durante los años veinte y el crecimiento de la industria favorecieron una nueva ola expansiva del sistema financiero con la aparición de nuevas sociedades, como, por ejemplo, el Banco Central o el Banco de Cataluña en 1920, y, además, se produjo una expansión de las cajas de ahorros. El crecimiento del sector bancario permitió modificar los mecanismos de financiación del déficit. En lugar de su financiación directa, es decir, mediante emisión de billetes, se estableció un mecanismo indirecto de financiación del déficit mediante la emisión de deuda automáticamente pignorable, y el Banco de España se convirtió en una pieza clave en el proceso. Así, los bancos fueron adquiriendo dicha deuda, lo que les garantizaba una gran liquidez, ya que podían obtener crédito del Banco de España casi de forma automática cuando ofrecían dichos títulos como garantía. En esa década, el Banco de España, que ya había intervenido en 1913 para ayudar al Banco Hispano Americano cuando este suspendió pagos, tuvo que volver a asumir la función de prestamista de última instancia cuando el Banco Central, una de las mayores entidades del país, tuvo problemas en 1925. Además, se vio forzado a colaborar con el Ministerio de Hacienda para sostener el tipo de cambio, poniéndose en evidencia la continua tensión entre los objetivos del Gobierno y los de la propia entidad⁵.

Los años treinta y el estallido de la Guerra Civil

La fase de expansión de la economía española se interrumpió en 1929. El período de la Restauración (1874-1923), en el que se estableció un turno político entre conservadores y liberales, se quebró tras el golpe de estado de Primo de Rivera en 1923. Sin embargo, los problemas económicos acentuados por la crisis internacional de 1929 y la pérdida de apoyos hicieron que Primo de Rivera presentase su dimisión en 1930, arrastrando un año después al rey Alfonso XIII e instaurándose la Segunda República en 1931, presidida por Manuel Azaña. Aunque la Gran Depresión de 1929 tuvo un impacto moderado en España, sus efectos fueron persistentes⁶. A la caída en las exportaciones y al freno de las inversiones extranjeras hacia España se unió una crisis bancaria en 1931, si bien esta tuvo escasa severidad gracias a la política adoptada por las autoridades y por el Banco de España de facilitar crédito a las entidades con problemas. En 1931 se aprobó una nueva Ley de Ordenación Bancaria, que aumentó el control del Gobierno sobre el Banco de España, lo que todavía dificultó más la conciliación de los intereses del Gobierno con los de los miembros del Consejo del Banco de España, que representaban a los accionistas privados.

Las tensiones sociales y políticas no se aplacaron durante los años de la Segunda República. El Gobierno tuvo que afrontar las medidas de modernización en un contexto internacional adverso, como consecuencia de la Gran Depresión de 1929, que se prolongó en la década de los treinta, con una desconfianza creciente por parte de determinados sectores de la población, tanto por quienes habían puesto demasiadas esperanzas en el cambio tras su proclamación como por los que veían amenazado su statu quo. En 1936 se produjo un golpe de estado que acabó en una guerra civil que ponía fin a las esperanzas de recuperación de la economía en la segunda mitad de los años treinta. Además de las dramáticas consecuencias en términos de pérdidas humanas, la guerra supuso una disrupción total de la economía española, la coexistencia de dos administraciones, la ruptura de la unión monetaria y la circulación de dos pesetas, y dos bancos centrales. Pero el peor legado del conflicto y de las políticas implementadas en los primeros años del franquismo fue que España se empobreció y se distanció de Europa, y no volvió a alcanzar los niveles de producto interior bruto de preguerra hasta 1951 en términos absolutos y hasta 1955 en niveles por habitante.

De la autarquía al Plan de Estabilización y el crecimiento de los sesenta

Al finalizar el conflicto, el Gobierno de Franco optó por una política fuertemente intervencionista y de aislamiento frente al exterior. La reunificación monetaria la llevó a cabo el ministro de Hacienda José Larraz. Tras la consolidación de los balances de las dos entidades emisoras que habían operado durante la guerra, el Banco de España se mantuvo como entidad privada, pero el control del Estado sobre el Banco se intensificó, despojándolo de las funciones típicas de un banco central. La política monetaria recayó en manos del Ministerio de Hacienda y del Instituto Español de Moneda Extranjera, dependiente del Ministerio de Comercio. El Banco, presidido por Joaquín Benjumea, se convirtió en un mero suministrador de liquidez a través de la emisión de deuda pública pignorable que se colocaba en el sistema bancario. Además, las reservas que se habían acumulado durante el primer tercio del siglo XX habían desaparecido, al ser destinadas a la compra de armas y de munición durante la Guerra Civil.

El aumento del intervencionismo se trasladó también al sistema financiero, y en 1939 se prohibió la apertura de nuevos bancos o cajas, situación que se ratificó con la Ley de Ordenación Bancaria de 1946, en la que, además del statu quo bancario, se regularon prácticamente todas las actividades bancarias (tipos de interés, expansión de oficinas…).

El fuerte intervencionismo modificó los incentivos del mercado y tuvo repercusiones negativas en la asignación de los recursos y en la productividad. El aislamiento exterior y la autarquía contribuyeron al alejamiento de España de los países occidentales. La escasez, la corrupción y el mercado negro, la aparición de prácticas monopolistas, la ineficiencia, la inflación y la fuerte sobrevaloración de la peseta fueron algunos de los problemas a los que se tuvo que enfrentar la economía española en esos años. El cambio de tendencia se produjo en 1951, si bien la aceleración económica no se desencadenó hasta los años sesenta.

Aunque en los años cincuenta España todavía basaba su economía en el mercado interno, desde principios de la década se inició un tímido proceso de ruptura del aislamiento y de normalización de las relaciones con el exterior. En 1950, en un contexto de guerra fría, la asamblea de la ONU revocó el veto a la entrada de España en su organización, y en 1953 se firmaron los acuerdos entre España y Estados Unidos, la denominada «Ayuda para la Mutua Defensa y Convenio de Ayuda Económica». Los cambios en política exterior e interior fueron modestos, ya que, en general, se trató de reformas menores, como una pequeña reforma fiscal o algunos intentos de ajuste de los principales desequilibrios económicos; además, se mantuvieron muchos controles y restricciones. Sin embargo, fueron los suficientes para modificar la tendencia. En 1957 hubo un cambio de gobierno que afectó a 12 carteras, con Mariano Navarro Rubio al frente del Ministerio de Hacienda y Alberto Ullastres en el Ministerio de Comercio. Aunque no se alteraron los fundamentos ideológicos del régimen, las limitaciones del programa económico autárquico eran evidentes y la ruptura del aislamiento era una vía para hacer frente a algunos de sus problemas económicos más acuciantes, como la escasez, la inflación o la falta de divisas. En 1958 España se adhirió a diversos organismos internacionales, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Fondo Monetario Internacional (FMI) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El Gobierno hizo uso de dichas instituciones como fuente consultiva y para obtener ayuda financiera. El resultado final fue la implementación del Plan de Estabilización de 1959, que pretendía mejorar el crecimiento económico, evitando la inflación y el desequilibrio de la balanza de pagos. El Plan adoptó medidas destinadas a liberalizar el sector externo y a introducir mecanismos de mercado y permitió la obtención de los apoyos financieros internacionales necesarios para garantizar el éxito de la operación⁷.

El Banco de España, con Joaquín Benjumea a la cabeza, no fue ajeno a esos cambios y Joan Sardà, director del Servicio de Estudios, asistió a numerosas reuniones en organismos internacionales y fue, sin duda, uno de los artífices del Plan, siempre con el apoyo explícito del subgobernador Epifanio Ridruejo. La estrecha amistad entre Joan Sardà y Gabriel Ferras, director para Europa del FMI, a quien el Banco de España rindió un homenaje en 1964, facilitó las negociaciones. Tanto en los años previos al Plan como en los inmediatamente posteriores, diversas personalidades y misiones acudieron a España, como Per Jacobsson, director gerente del FMI, y Hans-Carl von Mangoldt, presidente del Comité Director del Acuerdo Monetario Europeo. Estas visitas al Banco se intensificaron a principios de los sesenta con la presencia, entre otros, del ministro de Comercio de Bélgica Maurice Brasseur, el entonces ministro de Hacienda francés Valéry Giscard d›Estaing o el ministro de Hacienda de Portugal Antonio Manuel Pinto Barbosa. También pasaron por el Banco gobernadores de diversos bancos centrales, como Francisco Aquino, del Banco Central de El Salvador, o Guido Carli, gobernador del Banco de Italia. En esa filosofía aperturista y de aumento de las relaciones con el exterior se enmarca la celebración, de la mano del Banco de España, de la XIII Conferencia Monetaria Anual de la American Bankers Association, que tuvo lugar en Granada en 1966.

En el ámbito financiero, se aprobó la Ley de Ordenación Bancaria de 1962. Dicha ley nacionalizó el Banco de España, que abandonó su carácter privado y, por tanto, su accionariado. Pese a ello, el Banco no logró asumir todas las funciones de un verdadero banco central, por no contar con instrumentos adecuados para diseñar la política monetaria. En el sector bancario, y pese a las expectativas liberacionistas, la ley mantuvo un gran intervencionismo. Según aquella, se pretendía poner fin a los principales problemas del sistema bancario, como la escasez de créditos a largo plazo, la falta de competencia, la ausencia de una política monetaria activa y la falta de poder del Banco de España para regular el sistema crediticio. Pese al adecuado diagnóstico, algunas de las medidas aprobadas contribuyeron a mantener la represión financiera, sobre todo por el mantenimiento del control de los tipos de interés y el reforzamiento de inversiones obligatorias para bancos y cajas. En la práctica, la ley fue mucho menos liberalizadora de lo que pretendían sus objetivos, ya que la política financiera del franquismo en estos años siguió condicionada por su estrategia de industrialización y por el uso de los denominados «circuitos privilegiados de financiación», es decir, sectores y empresas considerados estratégicos por el Gobierno. Los bancos y las cajas debieron seguir destinando una enorme cantidad de recursos a esas inversiones, generalmente de baja rentabilidad, y a finales de los sesenta los circuitos privilegiados de crédito concentraban el 45 % de los recursos totales del sistema crediticio. Aunque se solicitó asesoramiento al Servicio de Estudios del Banco de España, y a pesar de que Sardà fue una figura central en el diseño del Plan de Estabilización y estableció las directrices que debían guiar la reforma del sistema financiero, su influencia final en la redacción de la Ley de Ordenación Bancaria de 1962 fue escasa. Sardà abandonó el Banco de España en 1965, coincidiendo con la entrada de Navarro Rubio como gobernador.

En los años sesenta comenzó el denominado «milagro español», con un crecimiento entre 1960 y 1975 por encima del 6 % y, además, sin graves desequilibrios de balanza de pagos. Aunque la apertura favoreció el crecimiento, como hemos señalado, se siguió apostando por un modelo de industrialización intervencionista, con políticas sectoriales, control de los mercados de factores (capital y trabajo) y del sistema financiero. Se mantuvo una política de dinero barato para proporcionar abundante liquidez al sistema, lo que supuso un repunte de la inflación. Aunque se instrumentaron algunas medidas para moderar la inflación, estas no fueron efectivas y el Banco de España continuó sin el control de la política monetaria. Además, para potenciar determinados sectores y facilitar el crédito a medio y largo plazo, se impulsó la banca pública, se intentó especializar (sin éxito) a las entidades bancarias y se introdujeron coeficientes de inversión obligatoria. El resultado fue un sector financiero tremendamente intervenido, con abundante crédito oficial. Finalmente, aunque hubo una fuerte entrada de capital extranjero, se mantuvieron controles a las relaciones con el exterior. El crecimiento se produjo, por tanto, pese al mantenimiento de una maraña intervencionista que favoreció la ineficiencia e, incluso, la corrupción.

Las relaciones del Banco de España con organismos internacionales y con otros bancos centrales se intensificaron desde principios de los setenta, con la visita del presidente de la Reserva Federal Arthur F. Burns, del gobernador del Deutsche Bundesbank Karl Klasen, del presidente del Banco Mundial Robert S. MacNamara, del gobernador del Banco Central de la República Argentina Carlos Brignone o del presidente del Banco Interamericano de Desarrollo Antonio Ortiz Mena, entre otros. En clave de política económica nacional, cada vez era más evidente la necesidad de implementar una política monetaria efectiva y de controlar la inflación. Eso llevó a la introducción de algunos instrumentos, como el coeficiente de caja en 1970 o los préstamos de regulación monetaria en 1973. Cuando parecía que la decisión de instrumentar la política monetaria era más clara, con Luis Coronel de Palma como gobernador y Luis Ángel Rojo en el Servicio de Estudios, se produjo una crisis internacional en 1973 que puso de manifiesto los graves desequilibrios que había ido acumulando la economía española en la etapa previa de expansión. En 1974, la peseta entró en flotación tras la quiebra del Sistema Monetario Internacional de Bretton Woods. La crisis se tradujo en una fase de estancamiento hasta 1985 (la tasa de crecimiento del PIB per cápita cayó desde más del 5 % entre 1958 y 1974 hasta solo el 1,4 % entre 1974 y 1984), una elevada inflación, fuertes desequilibrios exteriores y un alto desempleo, que interrumpieron una etapa de convergencia con Europa que se había iniciado en los años sesenta. En 1975, además, se produjo la muerte de Franco y se inició el proceso de transición a la democracia, lo que dificultó la toma de las medidas necesarias para hacer frente a las graves dificultades económicas por las que atravesaba el país.

La transición a la democracia y la integración en Europa

La crisis económica de mediados de los setenta derivó en una grave crisis bancaria, una de las más severas de la historia de España, alimentada por graves problemas de gestión y deficiencias en el control del riesgo por parte de algunos bancos⁸. La crisis bancaria se produjo en dos fases: una que se inició en 1977 y otra en el período 1982-1985. Tras la firma en 1977 de los Pactos de la Moncloa, promovidos por Enrique Fuentes Quintana, se intentó desmantelar el fuerte andamiaje intervencionista construido durante el franquismo, y ello se tradujo, también, en una liberalización del sector financiero. Aunque en 1974 ya se habían liberalizado algunos servicios y tipos de interés, el proceso se aceleró a partir de 1977, con la progresiva eliminación de los coeficientes obligatorios de inversión, la total liberalización de los tipos de interés y el intento de aumentar la competencia autorizando la entrada de la banca extranjera. Sin embargo, los graves problemas macroeconómicos (sobre todo, el déficit público y la inflación) alteraron la agenda liberalizadora, y se mantuvieron, por ejemplo, los coeficientes de inversión obligatoria. La crisis bancaria, además, obligó a que una parte de las reformas se centrase en el diseño de instituciones y de mecanismos para evitar el colapso del sistema bancario. La mayoría de los bancos afectados en la primera ola eran pequeños, mientras que otros de mayor tamaño fueron absorbidos por entidades mayores. La iniciativa de lucha contra la crisis bancaria surgió del Banco de España, siendo Álvarez Rendueles gobernador, quien colocó a Mariano Rubio bajo las riendas de la gestión de la crisis con la creación de dos organismos: el Fondo de Garantía de Depósitos en Establecimientos Bancarios (1978) y Corporación Bancaria (1978). Además, el Banco de España aumentó significativamente la actividad inspectora, siendo José Luis Núñez de la Peña el encargado de los servicios de inspección del Banco y, tras su fallecimiento en 1982, Aristóbulo de Juan uno de los principales gestores de la transformación hacia la moderna supervisión bancaria.

Un mes después de celebrarse las primeras elecciones democráticas en 1977, el ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja, presentó la demanda oficial de adhesión de España a la Comunidad Económica Europea (CEE), el antecedente de la actual Unión Europea. El proceso de adhesión fue largo, ya que la entrada de España en la CEE se produjo en 1986. Dicha entrada supuso un cambio sustancial para la economía española, ya que, por un lado, se procedió a la paulatina liberalización de los mercados de bienes, servicios y factores y, por otro, España tuvo que realizar importantes ajustes productivos y resolver los desequilibrios del sector público y del sector exterior, con la finalidad de alcanzar la estabilidad macroeconómica y financiera. Muchos de estos ajustes se realizaron durante el primer gobierno del PSOE, siendo Miguel Boyer ministro de Economía. En esos años, además, se produjo la segunda oleada de la crisis bancaria, que se inició en 1982, cuando quedaron al descubierto los problemas de Bankunión, de Banca Catalana, del grupo Rumasa (expropiado en 1983) y de Banco Urquijo Unión. El Banco de España, por tanto, mantuvo en esos años la tarea esencial de lidiar con la crisis bancaria.

El período que va desde 1986 a 2007 fue una etapa de expansión, en la que se obtuvieron los beneficios de la apertura económica (aumento del comercio exterior y fuertes entradas de capitales) y de la integración en las instituciones europeas, fundamentalmente gracias a la recepción de fondos europeos. Los mayores ajustes y dificultades se produjeron entre 1986 y 1992, mientras que los años 1993-2007 se caracterizaron por el logro de la estabilidad macroeconómica y el crecimiento. Desde 1985, las expectativas de entrada en la CEE tuvieron un efecto positivo; a ello se le unió una favorable evolución de la economía mundial, que permitió volver a la senda de convergencia. Tras diez años de andadura de la democracia, se obtuvieron también las ventajas derivadas de la estabilidad institucional. Las empresas mejoraron su situación financiera, aumentaron las infraestructuras físicas y se produjeron cambios modernizadores en el sector financiero. Pese a todo, los años 1985-1989, siendo Carlos Solchaga ministro de Economía y Hacienda y Mariano Rubio gobernador del Banco de España, fueron muy complejos en lo que a la política monetaria se refiere, con graves problemas para lograr el control de la cantidad de dinero y la estabilidad del tipo de cambio. La propia expansión económica generó desequilibrios que se agravaron en el segundo trimestre de 1992, cuando, coincidiendo con una crisis del Sistema Monetario Europeo, España entró en una fuerte recesión económica. Ese mismo año, Luis Ángel Rojo, que había sido director general del Servicio de Estudios y subgobernador del Banco, y que había recibido en 1986 el Premio de Economía Rey Juan Carlos, fue nombrado gobernador del Banco de España. Se produjeron varios hitos importantes en esos años, como la aprobación de la Ley de Autonomía del Banco de España en 1994, el cumplimiento de los criterios de Maastricht para formar parte de la Unión Monetaria Europea en 1997 y, finalmente, la entrada en el euro el 1 de enero de 1999.

El papel del Banco de España en la entrada en el euro fue crucial, no solo en su colaboración previa para garantizar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad (y, en particular, el control de la inflación), sino también en el momento de la implantación de la nueva moneda. Así, el Banco fue el responsable de la campaña informativa y mantuvo contactos con las Administraciones Públicas, la banca, la gran distribución, el pequeño comercio y todo tipo de agentes y organizaciones, y, además, fue esencial en el proceso de canje y de distribución de euros. Por otro lado, tras una lucha intensa del Banco para lograr su independencia e instrumentar la política monetaria, labor en la que el compromiso de Luis Ángel Rojo⁹ y de muchos de sus estrechos colaboradores había sido encomiable, la entrada en la Unión Monetaria Europea supuso la renuncia a una política monetaria y cambiaria autónoma. Luis Ángel Rojo ocupó la vicepresidencia del Instituto Monetario Europeo, embrión del futuro Banco Central Europeo (BCE), y en el año 2000 Jaime Caruana, al ser nombrado gobernador del Banco de España, pasó a formar parte del Consejo de Gobierno del BCE.

Desde mediados de los noventa hasta la crisis de 2008, España tuvo un crecimiento económico sostenido, lo que supuso regresar a la senda de convergencia con respecto a los países más desarrollados. Además, se trató de un crecimiento acompañado de creación de empleo (en España se crearon más de dos tercios del empleo generado en el área del euro en esos años) y, como en otros países durante la denominada «etapa de la Gran Moderación», sin tensiones inflacionistas, evitando, por tanto, los principales problemas a los que se había enfrentado en las décadas anteriores: desempleo e inflación. España fue uno de los países que más se beneficiaron de su entrada en la Unión Monetaria Europea en sus primeros años, al dotarle esta de un marco y de unas condiciones favorables para lograr un crecimiento estable. En particular, se benefició de las ventajas de la integración comercial y de las ayudas para favorecer la modernización económica. En esos años, además, España se aprovechó de un contexto internacional favorable, con tipos de interés bajos y abundante liquidez internacional, que permitió fuertes entradas de capital para financiar el crecimiento, circunstancia muy relevante para un país tradicionalmente caracterizado por la escasez de capital.

La integración de España en el euro coincidió con grandes procesos de cambio a nivel internacional (en particular, la globalización y el desarrollo de las nuevas tecnologías). En ese contexto, se generaron muchas oportunidades de expansión internacional para las empresas y los bancos españoles. Hasta 1986, los bancos españoles apenas tenían presencia en el exterior. Sin embargo, la situación cambió radicalmente en la década de los noventa y a principios del siglo XXI. La liberalización y la desregulación del sistema financiero en los ochenta aumentaron la competencia e impulsaron un fuerte crecimiento de la actividad financiera. Los bancos aumentaron su tamaño como consecuencia de los procesos de fusión, y eso les permitió lograr la dimensión necesaria para expandirse en el exterior. También crecieron los intermediarios financieros no bancarios y las cajas. Se produjo una coincidencia temporal de la expansión internacional de las grandes empresas y de los bancos españoles, de los que América Latina se erigió en el principal mercado.

El problema fue que, de nuevo, el crecimiento no estuvo exento de una acumulación de desequilibrios. La bonanza económica se sustentó en el consumo interno y en la inversión residencial. En un contexto de tipos de interés bajos y abundante financiación, en España gran parte de los capitales exteriores se dirigieron a aumentar el endeudamiento de los hogares y de las empresas, especialmente en el sector de la construcción. La expansión de este sector y de algunos servicios, caracterizados por ser poco productivos e intensivos en trabajo, alentó la demanda de mano de obra, lo que produjo un fuerte aumento de la inmigración. El crecimiento no se vio acompañado de una mejora sustancial de la productividad, pero sí de desequilibrios de balanza por cuenta corriente y de una alta concentración de riesgos en el sistema financiero¹⁰.

De la Gran Recesión a la actualidad

En 2007 estalla una crisis financiera, la denominada «Gran Recesión», y los problemas de la economía española afloraron, produciéndose una fuerte recesión que solo mostró signos de recuperación a partir de 2013, y que se volvieron a interrumpir como consecuencia de la pandemia de COVID-19¹¹. La crisis internacional favoreció el estallido de la burbuja inmobiliaria en España y arrastró a los intermediarios financieros más involucrados con este sector, las cajas de ahorros. La pertenencia al euro limitaba las posibilidades de actuación: no era posible utilizar el tipo de cambio, la política monetaria la fijaba el BCE y la recepción de las ayudas estaba sujeta a la condicionalidad en relación con determinados objetivos, como, por ejemplo, el déficit público, especialmente a partir 2010. Por otro lado, además de la crisis, el propio fin del boom inmobiliario afectó a las cuentas públicas, ya que una parte no desdeñable de los ingresos del Estado estaban vinculados al sector de la construcción.

Aunque el sector bancario español pareció resistir el primer embate de la crisis en 2007, a medida que esta se iba expandiendo y perduraba en el tiempo se pusieron de manifiesto los problemas que arrastraba el sector y que derivaban de la acumulación de riesgos por el elevado peso del «ladrillo» en sus balances. El deterioro de la actividad económica disparó las tasas de morosidad. Además, la crisis internacional supuso un cierre de los mercados internacionales de crédito y, para una banca tan dependiente del exterior como la española, las consecuencias fueron graves. El Banco de España advirtió de los peligros de la burbuja inmobiliaria, se introdujeron algunos instrumentos de protección, como las provisiones contracíclicas y otras medidas que aparentemente evitaron que las entidades se vieran afectadas por los denominados «activos tóxicos». Sin embargo, las autoridades gobernantes en distintos ámbitos no fueron capaces de calibrar la magnitud que finalmente alcanzaron los problemas del sistema financiero y, como manifestó Luis M. Linde, gobernador del Banco de España, entre 2012 y 2016 incurrieron en graves errores de previsión. Las principales perjudicadas fueron las cajas de ahorros, con una elevada exposición al sector inmobiliario, muchas de ellas con graves problemas de gestión y actuaciones poco ortodoxas, y que, por su naturaleza de entidades sin ánimo de lucro, tenían menores posibilidades de recapitalizarse. Cuando las autoridades tomaron consciencia de la gravedad del problema, se diseñó una estrategia de reestructuración del sistema bancario para redimensionar su tamaño y sanear los balances de las instituciones más dañadas. Esto se combinó con ayudas para la recapitalización o el salvamento de entidades con la exigencia de planes de viabilidad, y se creó para ello el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB). Se apostó por una estrategia de fusión entre las cajas, que se aceleró a mediados de 2010 y que requirió diferentes rondas. Al final, las cajas acabaron prácticamente desapareciendo: de las 45 cajas existentes antes de la crisis, solo se mantuvieron dos entidades muy pequeñas (Caixa Ontinyent y Caixa Pollença) y las restantes se bancarizaron tras la oleada de fusiones y adquisiciones.

Fueron años complicados para la economía española, con un gran crecimiento de la tasa de desempleo, que alcanzó su máximo del 27 % en 2013, una fuerte crisis de deuda como consecuencia de la recesión, la intervención en el sector bancario y los costes sociales vinculados a la crisis, y una fuerte pérdida de credibilidad en los mercados exteriores y un deterioro de las instituciones. El resultado fue que España padeció una de las crisis financieras más severas y duraderas de su historia. La situación comenzó a revertirse a partir de 2013, cuando el sector exterior se recuperó, consiguiéndose incluso un superávit de la balanza por cuenta corriente, hubo una mejora sustancial en el crecimiento del empleo, un saneamiento de los balances de las entidades financieras, un desapalancamiento de los hogares y las empresas, y, como consecuencia de todo ello, una recuperación del crecimiento, aunque con retos importantes por cubrir. Las autoridades financieras —el BCE y el Banco de España— reforzaron sus requerimientos y exigencias supervisoras con objeto no solo de proteger a los consumidores, sino también para mejorar la transparencia y la gestión de las entidades financieras mediante la aprobación de múltiples paquetes normativos y de medidas, como Basilea III o MiFID 2/MiFIR Quick Fix. El reglamento de 2013 que encomendaba al BCE tareas específicas vinculadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito asignó también a las autoridades nacionales competentes la responsabilidad de prestar asistencia al BCE en dichas tareas. Desde la incorporación del Banco de España al Mecanismo Único de Supervisión en 2014, la colaboración de la entidad en la supervisión ha sido una prioridad¹².

En un contexto de recuperación y crecimiento, en 2020 estalló la crisis del COVID-19, que provocó una contracción sin precedentes de la economía mundial, especialmente acusada en la zona del euro y en España, en términos tanto sanitarios, por la gravedad que adquirió la pandemia, como económicos, al afectar de forma muy intensa al sector de servicios, con un gran peso en nuestro país. Abordar muchos de los retos de la economía española (como la mejora en la productividad, la transformación digital, la mejora en el capital humano o la sostenibilidad de las pensiones, entre otros muchos) es una tarea intrincada en sí misma. Sin embargo, el actual entorno internacional (con la subida de los precios de la energía, el repunte de la inflación o la fuerte inestabilidad geopolítica) añade mayor complejidad a las previsiones económicas. La pertenencia a la zona del euro ha permitido que ante graves problemas como la pandemia, como señalaba el gobernador del Banco de España, Pablo Hernández de Cos, España se haya aprovechado de una «respuesta amplia, contundente y coordinada de las políticas económicas»¹³, con financiación del Eurosistema a los bancos en condiciones favorables y el establecimiento de unos fondos de ayuda sin precedentes, entre otras medidas. Sin duda, las perspectivas económicas están cada vez más ligadas a la compleja coyuntura internacional. El papel del Banco de España de promotor del buen funcionamiento y de la estabilidad del sistema financiero, así como de asesor sobre las reformas y las medidas necesarias para afrontar los problemas, será, como lo ha sido a lo largo de su historia, crucial.

María Á. Pons
Universidad de Valencia

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